Sygn. akt II SA/Lu 1040/03

WYROK 
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnie 9 września 2003 r.


Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w składzie następującym:
Przewodniczący s. NSA G. Pawlos-Janusz
Sędziowie NSA J. Marcinówski
J Steimasiak /spr,/
Protokolant: M, Ścibor 
po rozpoznaniu w dniu 9 września 2003 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Kraśnika na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 lipca 2003 r. Nr PN.II.0911/161/03
w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kraśniku 2 dnia 26 czerwca 2003 r. /Nr X/298/2303/ w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf netto za dostarczaną wodę i odprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych na terenie miasta Kraśnika

oddala skargę

Uzasadnienie

Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 lipca 2003 r. /Nr PN.II.0911/161/2003/ stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 26 czerwca 2003 r. /Nr X/298/2003/ w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf netto za dostarczaną wodę i odprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych na terenie miasta Kraśnika.
W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotową uchwałę Rada Miejska w Kraśniku podjęła na podstawie art. 24 ust. 1 i 3 ustawy 2 dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm./, rozpatrując wniosek o zatwierdzenie taryf przedłożonych przez Kraśnickie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z o.o. W uzasadnieniu powyższej uchwały Rada Miasta Kraśnik podkreśliła, iż warunkiem skutecznego i zgodnego z prawem wniesienia wniosku o zatwierdzenie taryf /.../ jest uprzednie podjęcie przez Radę Miejską uchwał w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - art. 19 ust. 1 cyt. ustawy oraz w przedmiocie przyjęcia planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowego - art. 21 ust. 1 i 4-cyt, ustawy Ponadto stwierdziła, że te uchwały do dnia wniesienia wniosku przez przedsiębiorstwo nie zostały podjęte, stad uznała, że wniosek był przedwczesny. Odmowa zatwierdzenia taryf podyktowana była również obawą o skalę podwyżek, co wymagało dokonania weryfikacji czynników kosztów, które kształtują taryfy.
Zdaniem organu nadzoru uchwała Nr X/298/03 podjęta została bez podstawy prawnej, gdyż takiej podstawy nie stanowi art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wynika bowiem z tego przepisu, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, która zatwierdza taryfy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo o ich zatwierdzenie. Dlatego też, podkreśla organ nadzoru w pojęciu "zatwierdzenia taryf nie mieści się odmowa ich zatwierdzenia, ponieważ art. 24 powołanej ustawy przesądza, iż rada może podjąć jedynie uchwałę o zatwierdzeniu taryf lub powstrzymać się od jej podjęcia. Natomiast nie może podjąć uchwały "w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf", a argumentacja przeciwna prowadzi do nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej. Ponadto w świetle art. 20 ust. 1-3 cyt. ustawy taryfy są ustalane przez przedsiębiorstwo na podstawie niezbędnych przychodów, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe, a przedsiębiorstwo wyznacza taryfę na 1 rok. Natomiast ceny i stawki w niej określone mogą być różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków,
Następnie przedsiębiorstwo opracowuje wniosek o zatwierdzenie taryfy j w terminie 70 dni przed planowaną daty ich wejścia w życie, przedstawia wniosek radzie gminy, do którego dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni pian rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Z kolei wniosek przedsiębiorstwa podlega uprzedniej analizie formalnoprawne, dokonywanej przez burmistrza, który sprawdza czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia /art. 24 ust, 2, 4 i 5 ustawy/. Dlatego też jeżeli rada miasta nie uwzględni zweryfikowanego pod względem kosztowym i formalnoprawnym przez Burmistrza Kraśnika wniosku, wywoła skutki prawne określone w art. 24 ust 8 ustawy, a więc taryfy wejdą, w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo. Stąd interpretacja przeciwna nie znajduje uzasadnienia prawnego, tym bardziej, ze taryfy obowiązują jedynie przez 1 rok, zaznaczył organ nadzoru. Ponadto dodał, że z uzasadnienia do uchwały nie wynika, że taryfy zostały opracowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, brak jest także informacji wskazujących na zakwestionowanie przez burmistrza wniosku. Natomiast, argumentacja natury formalnej, w świetle której możliwość podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf zachodzi dopiero po podjęciu uchwał w sprawie regulaminu i planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych także pozbawiona jest umocowania prawnego. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków takiej zależności nie wprowadzają. Wynika to z tego, że rada gminy /miasta/ jest uprawniona wyłącznie do podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf lub do powstrzymania się od jej podjęcia. Dlatego też twierdzenie o "zaprzeczeniu podmiotowych uprawnień gminy w zakresie wykonywania swoich zadań", jest chybione, ponieważ zakres uprawnień gminy określają ustawy. Jednocześnie, organ nadzoru podkreślił odnosząc się do podniesionych w uzasadnieniu argumentów dotyczących interpretacji art. 24 ustawy przez Urząd Mieszkalnictwa i rozwoju Miast, że wykładnia dokonana przez ten Urząd nie ma waloru wykładni powszechnie obowiązującej i nie może być przyjmowana za obowiązującą.
W skardze do Sądu strona skarżąca, tj. Burmistrz Miasta Kraśnika, działający na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 28 sierpnia 2003 r., upoważniającej do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego. W treści skargi podnosi podstawowy zarzut, że organ nadzoru dokonał mylnej interpretacji art. 24 cyt., ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, co spowodowało naruszenie prawa materialnego.
Zdaniem strony skarżącej z art. 24 powyższej ustawy nie wynika bowiem zakaz dla organu stanowiącego gminy, odmowy zatwierdzenia przedmiotowej taryfy, także w świetle art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity: Dz.U, z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, ponieważ do zadań własnych gminy należy m.in., sprawa wodociągów i zaopatrzenia w wódę, oraz kanalizacji. W pojęciu zaopatrzenia w wodę mieści się także oddziaływanie gminy na poziom cen dostarczanej wody dla odbiorców indywidualnych i zbiorowych. Gdyby przyjąć za słuszny pogląd, że gmina nie może odmówić zatwierdzenia taryf, to wówczas przepis art. 24 cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. pozbawiony byłby sensu, ponieważ "niezależnie od tego, czy i jaką uchwałę podjęłaby rada, taryfy te i tak wchodziłyby w życie - nawet gdyby przygotowano je w sposób niezgodny z przepisami''.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74. poz. 363 ze zm./ kognicja Sądu obejmuje wyłącznie kontrolę zaskarżonego aktu pod Kątem zgodności z prawem. W tej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Kraśniku nie naruszyło przepisów materialnego, jak i ustrojowego prawa administracyjnego,
Po pierwsze, prawidłowo organ nadzoru stwierdził - wbrew zarzutowi ze skargi - że w świetle dyspozycji art. 24 ust, 1 i 3 omawianej ustawy 2 dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, taryfy zatwierdza w formie uchwały rada gminy /miasta/ w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o ich zatwierdzenie, Oznacza to, co wynika z wykładni gramatycznej powyższego przepisu, ze rada miasta może podjąć uchwałę o jej zatwierdzeniu lub powstrzymać się od jej podjęcia, czyli nie jest władna podjąć uchwały o odmowie zatwierdzenia danej taryfy. W tym zakresie Sąd podziela w pełni poglądy doktryny np. J, Wiśniewski; Zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Przepisy, komentarze, dokumenty, Izba Gospodarcza "Wodociągi Polskie" str., 37; M. Krzyszczak. Nowa ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Monitor Prawniczy 2002/7/310 - t. 6, a także C. Grzybowski, Zatwierdzenie taryf przez radę gminy "Gazeta Samorządu Administracji" 2001 r., Nr 17/87.
Ponadto słusznie stwierdził organ nadzoru, że wobec organów samorządu terytorialnego, zgodnie z konstytucyjną zasadą samorządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, nie stosuje się zasady "co nie jest przez prawo zabronione jest dozwolone". W każdym bowiem przypadku wydając akt normatywny, także będący aktem prawa miejscowego, muszą mieć one upoważnienie ustawowe /art. 94 Konstytucji RP/ które nie może być dorozumiane, czyli zachodzi jakaś domniemana interpretacja),
Po drugie, zasadnie organ nadzoru orzekł, że stanowisko Rady Miejskiej w Kraśniku iż konieczną przesłanką do zgodnego z prawem podjęcia uchwał o zatwierdzeniu przedmiotowej taryfy jest uprzednie podjęcie przez Radę Miejską uchwał w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków /art. 19 ust 1 cyt. ustawy/ oraz w przedmiocie przyjęcia planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowego /art. 21 ust. 1 i 4 cyt. ustawy/ jest również nieprawidłowe. Z wykładni wyżej wymienionych przepisów, jak i innych przepisów tejże ustawy wynika, że taki obowiązek nie został nałożony na radę gminy /miasta/.
Po trzecie, prawidłowo organ nadzoru orzekł, że art. 7 ust 1 pkt 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym stanowi tyko, że do zadań własnych gminy należą sprawy dotyczące "wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz". Dlatego też z wykładni powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że nie normuje on kwestii zatwierdzania taryf ponieważ jest to przepis ustrojowego prawa administracyjnego, którego "konkretyzacja" następuje w drodze odpowiednich przepisów materialnego prawa administracyjnego czyli w tym przypadku cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., także w zakresie przyznania kompetencji właściwemu organowi gminy, tj. w tej sprawie radzie miasta.
Po czwarte, zgodnie z dyspozycją art. 20 ust. 1-3 cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. przedmiotowa taryfa jest ustalana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na 1 rok, a następnie w terminie 70 dni przed projektowaną datą ich wejścia w życie przedsiębiorstwo musi przedstawić wniosek właściwej radzie gminy /miasta/, dołączając do niego także szczegółową kalkulację cen i stawek opłat jak i aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, który jest istocie jego projektem, Powyższe ustawowe przesłanki zostały spełnione w tej sprawie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Po piąte, każdy wniosek powyższego przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryfy podlega sprawdzeniu przez burmistrza w trybie art. 24 ust. 5 tejże ustawy, jak i powyższy plan rozwoju i modernizacji /art. 21 ust, 1 cyt. ustawy/ - czy zostały opracowane zgodnie z przepisami komentowanej ustawy, a także burmistrz weryfikuje koszty w rozumieniu art. 20 ust. 4 pkt 1 pod kątem celowości ich ponoszenia. Dlatego też tylko burmistrz jest ustawowo upoważniony do podjęcia powyższych czynności, a nie rada gminy /miasta/ co wystąpiło w tej sprawie, a wynika z uzasadnienia, do unieważnionej Rady Miejskiej w Kraśniku. Natomiast jeżeli rada miasta nie podejmie uchwały W świetle dyspozycji art. 24, ust. 1 i 3 tejże ustawy w terminie 45 dni - wówczas zgodnie z dyspozycją art. 24 ust 3 omawianej ustawy - wchodzą one w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i obowiązują, przez 1 rok.
Po szóste, oznacza to, że wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie przedmiotowej taryfy nie naruszył odpowiednich przepisów prawa materialnego, tj. w tym przypadku ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Z tych względów i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1993 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ Sąd oddalił skargę.